近日，国务院办公厅发布了《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（简称《指导意见》），文件编号为2025年1号文。南都湾财社记者深入解读后发现，该《指导意见》聚焦于政府投资基金的定位、分级分类管理机制、权责与风险容错机制等多个行业关切点。

　　《指导意见》着重强调，需避免政府投资基金之间的同质化竞争，防止其对社会资本产生挤出效应。文件提出，应容忍正常的投资风险，避免简单地将单个项目或单一年度的盈亏作为考核标准。此外，明确指出设立政府投资基金的目的并非招商引资，鼓励降低或取消返投比例。

　　政府投资基金定位明确

　　强调跨周期与逆周期调节作用

　　在《指导意见》的开篇，政府投资基金的定义得到了清晰的阐述。这类基金是由各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，旨在引导社会资本支持相关产业和领域的发展及创新创业。

　　从政策全文可以看出，政府投资引导和政策性定位被多次强调，以与社会资本进行明确区分。

　　《指导意见》明确，政府投资基金应聚焦重大战略、重点领域，以及市场无法充分发挥作用的薄弱环节，吸引并带动更多社会资本，支持现代化产业体系的建设，加速培育发展新质生产力。根据投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。

　　在产业投资基金方面，应发挥引领带动作用，重点投资产业链的关键环节和延链补链强链项目，提升产业链供应链的韧性和安全水平，打造具有国际竞争力的产业集群。在创业投资方面，应围绕发展新质生产力，支持科技创新，重点投资早期、小型、长期和硬科技企业，推动实现高水平的科技自立自强。

　　《指导意见》还明确指出，政府投资基金应发展壮大长期资本和耐心资本。合理确定政府投资基金的存续期，发挥其在跨周期和逆周期调节中的作用，积极引导全国社会保障基金、保险资金等长期资本出资。在需要长期布局的领域，可采取接续投资方式，确保投资的连续性。这是首次在相关政策文件中提及政府投资基金的跨周期和逆周期调节作用。

　　不以招商引资为目的

　　鼓励降低或取消返投比例

　　近年来，各地政府纷纷设立投资基金，但基金投向存在重合，引发了对政府引导基金投向同质化问题的关注。在《指导意见》的“加强统筹，整合优化布局”部分，政策强调省级政府应因地制宜支持优势特色产业发展，鼓励创新创业，并制定政府投资基金的重点投资领域清单，明确对下级政府设立基金的审批或备案要求，以防止重复投资和无序竞争。

　　《指导意见》指出，国家发展改革委要会同行业主管部门充分发挥布局规划和投向指导作用，结合相关产业在全国各地区的产能利用情况，引导地方围绕当地产业发展实际调整政府投资基金布局，防止产能过剩和低水平重复建设。同时，将推动基金的整合优化，原则上同一政府不在同一行业或领域重复设立政府投资基金，但基金可按市场化原则对同一项目集合发力、接续支持。对于因缺乏产业基础、资源禀赋等导致政策效应不明显或募资、投资进展缓慢的基金，将推动其通过优化投向等方式积极提升效能。

　　政府投资基金与专业管理机构的关系也是当前行业关注的焦点，特别是在地方政府招商引资目标下，对子基金管理人吸引企业到本地落地、完成返投比例的要求，已成为行业热议的话题。

　　对此，《指导意见》在“提升专业化市场化运作水平”部分提到，政府部门可通过监督投向、跟踪投资进度、委派观察员等方式，促进基金的合规运作。母基金要加强对子基金投向、运作、财务等情况的监督，强化尽职调查责任，优化投资项目选择机制，防止偏离政策目标、与民争利。

　　为了优化基金发展环境，《指导意见》要求落实建设全国统一大市场的部署要求，不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制，依法依规强化信用约束。同时，优化政府出资比例调整机制，鼓励降低或取消返投比例，突出正向激励政策导向，提振市场投资信心。

　　健全绩效管理和风险容错机制

　　优化退出机制保护社会资本权益

　　《指导意见》还提出要理顺政府投资基金与管理人的关系，基金管理人原则上采取市场化方式遴选确定，应具备与基金运作相适应的专业能力、投资能力和管理能力，具有股权投资或相关基金管理经验，以及符合要求的投资管理业绩。同时，严格控制县级政府新设基金管理人。

　　政府投资基金应合理设置绩效目标，构建科学化、差异化、可量化的绩效指标体系，重点关注政策目标的综合实现情况。通过调整管理费、超额收益分配等措施加强绩效评价结果的应用，体现激励约束作用，切实发挥绩效评价对基金运作管理的“指挥棒”作用。

　　为了建立健全容错机制，《指导意见》遵循基金投资运作规律，容忍正常投资风险，优化全链条、全生命周期考核评价体系，避免简单地将单个项目或单一年度的盈亏作为考核依据。营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围，鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，完善免责认定标准和流程。

　　此外，《指导意见》还提出优化退出机制，促进投资的良性循环。包括规范基金的退出管理、拓宽退出渠道、完善退出机制。其中，政府投资基金应在收益分配、损失分担等方面公平维护各方出资人的利益，保护社会资本的合法权益。同时，探索简化项目退出流程，优化政府投资基金份额转让的业务流程和定价机制，推动完善政府投资基金的评估体系，构建更加畅通的退出机制。

（文章来源：南方都市报）