文 / 粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒 高级宏观分析师牛琴

专项债，作为财政逆周期调节的得力工具，在弥补短板、增强后劲及扩大有效投资方面扮演了至关重要的角色。特别是在2024年11月推出的“6+4+2”化债方案中，6万亿再融资债券和4万亿新增债券均采用了专项债形式。2024年发行的专项债中，超过四成被用于化解地方债务风险，进一步凸显了其在风险防控上的重要性。本文将深入探讨2024年专项债的发行规模、节奏及投向特征，并对2025年的趋势进行展望。

回顾2024年，专项债的发行与使用呈现出七大显著特征：

首要特征是用途多样，涵盖项目建设、置换隐性债务及偿还到期专项债，占比分别为40%、40%和20%。全年地方政府专项债券累计发行7.7万亿元，其中新增专项债券4万亿元，再融资专项债券3.7万亿元。新增债券中，3.1万亿元用于项目建设，0.9万亿元用于置换隐性债务（即“特殊新增专项债券”）；再融资债券中，1.5万亿元用于偿还到期债券，2.2万亿元用于置换隐性债务（即“特殊再融资专项债券”）。整体来看，用于化债的专项债达3.1万亿元，占比40.4%；用于项目建设的占40.5%；用于偿还到期债券的占19.2%。

其次，2024年特殊再融资专项债券累计发行2.2万亿元，其中2万亿已发行完毕，额度分配与隐债分布相关，剩余0.2万亿为结存限额使用。在2万亿额度中，江苏以2511亿元位居首位，湖南、山东、河南、贵州和四川紧随其后，均超过千亿元；青海和北京规模最小，分别为73亿元和47亿元。广东和上海因纳入隐性债务清零试点，未发行特殊再融资专项债券；北京虽完成隐性债务清零，但因统计口径调整，仍获一定额度，但规模较小。

第三，特殊新增专项债券发行近九千亿元，成为化解隐性债务的重要手段。2024年累计发行0.9万亿元，江苏、新疆（不含兵团）、四川、河南、湖北和陕西发行量领先。

第四，新增专项债券发行节奏呈现前慢后快，总规模略超全年额度但仍在限额内。上半年发行进度较慢，下半年则加快，全年发行4万亿元，略超3.9万亿元的全年额度，超出部分使用结存限额。

第五，新增专项债券投向范围扩大，传统基建类占比上升。前五大投向包括市政和产业园区、棚户区改造、铁路、医疗卫生、农林水利。与2023年相比，铁路、轨道交通等交通基础设施的投向占比有所提升，市政和产业园区占比也大幅提升。

第六，专项债券平均发行年限超过15年，剩余平均年限逐渐延长。2024年1-11月，平均发行年限为15.6年，较一般债券高出7.2年；截至11月底，剩余平均年限达11.7年，较2019年初延长7.2年。

第七，专项债券平均发行利率呈下降趋势，逐渐接近2%。自2021年一季度以来，平均发行利率持续下降，从2023年2月的3.5%降至2024年11月的2.2%，累计降幅达121BP；剩余平均利率也缓慢下降，累计降幅45BP至3.1%。

展望2025年，专项债将呈现额度增加、节奏加快、投向扩大的趋势：

首先，考虑到2024年新增额度为3.9万亿元，2025年预计扩大使用范围并采用负面清单管理，规模可达4.5万亿元或更高。短期内，经济仍面临总需求不足和外部贸易摩擦等挑战，需要更积极的宏观政策进行逆周期调节。同时，需考虑8000亿元新增债券用于置换隐性债务，不能直接投入项目建设。长期来看，需根据赤字和专项债需要实事求是地决定，打破赤字率3%的束缚，优化债务结构。

其次，从节奏上看，新增专项债券额度有望提前下达，靠前发力。按2024年限额3.9万亿元测算，2025年可提前下达的部分理论上限为2.34万亿元。

第三，2025年专项债到期规模低于2024年，预计再融资专项债券发行规模约3万亿元。到期规模为1.2万亿元，按85%续发比例计算，需发行1万亿元再融资专项债券偿还本金；加上2万亿元特殊再融资专项债券，预计总发行规模约3万亿元。

第四，专项债投向实行“负面清单”管理，范围进一步扩大。这将有助于地方政府找到合适的项目，使债务资金尽快形成实物工作量，稳定投资和经济。

第五，在10个省份及雄安新区开展专项债券项目“自审自发”试点，缩短项目申报与审核周期，提高发行使用效率。同时，建立监管机制，确保资金有效利用。

第六，进一步提高专项债用作项目资本金的比例。近年来，专项债用作资本金的规模呈上升趋势，但仍需进一步提高，以接近30%的上限。

关于进一步用好专项债，建议：

一是额度分配坚持“项目为王”，向人口流入、产业基础好、项目质量高的区域倾斜；

二是强化项目前期论证与储备，从“额度找项目”转变为“储备项目决定额度”；

三是深入挖掘符合条件的专项债项目；

四是探索建立债务预算与资本预算；

五是完善监督管理机制，提高资金使用效率。

（文章来源：界面新闻）