21世纪经济报道记者李愿北京报道

地方政府债券经过多年的迅猛发展，已成为中国债券市场中规模最大的品种。据财政部网站数据，截至2024年7月末，全国地方政府债务余额已达428009亿元，其中一般债务162425亿元，专项债务265584亿元，政府债券占绝大多数，达到426347亿元，非政府债券形式存量政府债务则为1662亿元。

在9月27日举行的“CMF宏观经济热点问题研讨会（第90期）”上，中诚信国际研究院执行院长、中国地方政府债券蓝皮书副主编袁海霞预计，到今年末，地方政府债务规模将超过45万亿元，占GDP比重或超过30%。这一庞大的债务规模在稳定经济增长、弥补短板、调整经济结构方面发挥着积极作用，也为当前“一揽子化债”政策的有序实施提供了必要的支持。此次会议还发布了《中国地方政府债券蓝皮书：中国地方政府债券发展报告（2024）》。

9月26日，中央政治局会议强调，要加大财政货币政策逆周期调节力度，确保必要的财政支出，切实保障基层“三保”工作。会议特别提到，要发行和使用好超长期特别国债和地方政府专项债，充分发挥政府投资的带动作用。

然而，今年地方债务的发行节奏偏慢，引起了广泛关注。袁海霞指出，这一状况导致基建投资增速低于去年同期，且逐月回落，新增专项债及财政支出对基建投资的支撑效应受到一定限制。

袁海霞强调：“近期货币政策已显著发力，但要从根本上解决信心不足、需求疲软、信用收缩的问题，财政政策还需有更大的突破。”目前，市场对财政政策的关注和期待进一步升温。在地方债务领域，短期内应以地方政府债券为抓手，落实“四个可为”；长期来看，整个地方债务领域面临的问题都与宏观转型发展中的深层次矛盾有关，应进一步统筹化债与发展，把握好“四个关键”，推动长效机制的构建。

“四个可为”包括：优化政府债务结构，加大中央政府债务发行力度，提升一般债占比；完善债务限额分配，因地制宜匹配发展需求；优化投向并放开资本金领域限制，充分发挥政府投资带动作用；广义基建仍有发展空间，后续需结合重点支持领域加强合格项目储备，提升全流程管理水平。

袁海霞认为，在当前中央政府杠杆率较低、整体宏观效率下滑、微观主体扩表意愿不强的背景下，中央加杠杆可以提振社会信心、扩大有效需求，同时优化政府债务结构，降低整体宏观债务成本。特别是考虑到当前经济发展与转型涉及的重大战略及关键领域的项目大多具有较强的外部性，需要中央政府持续发力。

针对当前情况，袁海霞建议，应加快使用超长期特别国债，推动实物工作量尽快形成，并根据情况适时追加额度。同时，针对部分地区“三保”压力突出的问题，建议结合地方实际需求和专项债项目收益偏低的实际情况，合理提高地方政府一般债的比重，缓解“三保”压力，并在一定程度上防范部分专项债挪用风险。对于部分资金到位难、对社会资本吸引不足的项目，也可适当考虑加大预算内投资、一般债的支持力度，保障项目尽早开工。

在基建方面，袁海霞指出，尽管当前我国宏观效率逐步走低，传统基建项目趋于饱和，但广义基础设施建设仍有较大发展空间。经济转型发展中的重点领域，如新型城镇化、以数字经济为代表的新基建领域等，仍需地方政府债券加大支持。后续应结合宏观发展阶段支持重点领域，逐步完善项目储备长效机制，短期内注重稳增长，加快实施“两重”项目，继续聚焦投资拉动大的领域；长期则注重调结构与促转型，积极落实国家重大规划，持续布局新领域，寻找新的增长点。此外，还应加强“借用管还”全流程管理，不断完善专项债项目穿透式监测、违规使用处理处罚等机制，并全面开展资金使用绩效管理，推动质与量的平衡。

“四个关键”包括：统筹化债与发展，把握好债务规模、结构与效率的平衡；健全地方债务法律法规和监管体系，强化制度约束及立法保障；进一步理顺中央与地方的关系，深化财税体制改革，提升财事权匹配程度；处理好政府与市场的关系，逐步推动地方政府由生产型政府向服务型政府转变，提升资源配置效率。

（文章来源：21世纪经济报道）