近20万亿元规模的政府投资基金正步入变革的关键时期。作为一级市场资金的重要来源，政府投资基金正迎来一次深刻的制度性变革。1月7日，国务院办公厅正式发布了《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（简称《指导意见》），为政府投资基金参与一级市场投资提供了全面的“顶层设计”。

据证券时报记者根据执中Zerone数据统计，目前中国有近6000家政府投资基金LP（出资人），累计注册资本接近20万亿元，认缴规模高达12万亿元，已成为一级市场资金的主要来源。这些基金的发展展现出明显的地域特征，从东部沿海地区逐步向中西部扩散，特别是浙江、江苏等地，近年来新设基金的热潮持续高涨。

然而，在政府投资基金蓬勃发展的背后，也暴露出了一系列问题，如盲目设立、重复投资导致的资金使用效率低下，以及在某些新兴产业领域投资过度集中的现象。此次《指导意见》的出台，旨在规范政府投资基金的发展，引导其在做大、做强的同时，更加注重做优，引发了市场的高度关注与期待。

区域发展不均，中西部势头强劲

近年来，政府投资基金从初步尝试到深度参与，现已成为一级市场股权投资的重要力量。据统计，截至当前，已备案的政府投资基金LP数量达到5926家，累计注册资本约19.8万亿元，认缴规模达12万亿元。从地域分布来看，自2016年以来，设立政府投资基金的城市逐渐从东部沿海向中西部、从一线城市向1.5线城市及部分省会城市扩展，特别是近两年，浙江、江苏、四川、安徽等地基金设立热潮尤为突出。

从数量上看，2016年至2024年底，北京、上海、广州、深圳四个一线城市设立的政府投资基金数量均未超过100只，其中上海以约80只基金的数量领先，其次是北京、广州和深圳。而浙江和江苏在设立政府投资基金上的力度最大，分别累计设立基金266只和300只，安徽和四川则分别有242只和160只。出资类型方面，政府投资平台和国资母基金占据主导地位，占比约八成，政府引导基金占比仅为20%左右。

从基金设立时间来看，区域分化特征明显。2023年至2024年间，新备案的政府投资基金主要集中在浙江、江苏、重庆、四川、安徽等新晋“创投之城”。相比之下，四个一线城市新备案基金数量较少，大规模设立主要集中在2022年之前。然而，从出资情况来看，一线城市设立的基金虽数量不及中西部重点省市，但认缴金额却遥遥领先。例如，深圳虽仅备案30只基金，但累计认缴金额高达1764亿元。2024年，北京市、江苏省、浙江省、广东省的政府投资基金出资额均超过千亿元。

值得注意的是，尽管政府投资平台和国资母基金占据主导地位，但2024年政府引导基金逆势上扬，出资额较2023年增加44%，其中省级引导基金出资额占比高达56%。

成效显著，但问题依旧突出

近20万亿元的政府投资基金对市场产生了深远影响，大规模政府出资有效缓解了创投行业的募资难题，并充分发挥了集中力量办大事的优势。然而，在具体投资运作中，政府投资基金也暴露出不少问题，如盲目设立、资金闲置、违规举债、重复投资、投资缓慢以及投向不合规等，其中盲目设立和重复投资导致的资金使用效率不高问题尤为突出。

中诚信国际研究院在一份专题报告中指出，部分地区盲目设立的基金较多，导致单只基金规模小、功能定位模糊；重复投资现象严重，导致部分行业产能过剩、投资项目与区域产业基础不匹配。同时，部分地区存量基金定位重复，多只基金投向领域一致，对优质项目投资资源过于集中，降低了资金使用效率。

数据显示，集成电路、新能源、新材料等硬科技领域已连续五年成为最热门的投资行业，平均集中了国内近80%的融资总额。然而，这也引发了重复投资的问题。榆煤基金总经理秦笙坦言，地县级政府设立基金的势头很猛，但在半导体等热门行业存在资本扎堆现象，不仅推高了项目估值，还导致了重复投资。

此次发布的《指导意见》对政府投资基金提出了整合优化要求，限制县级随意设基金，强调规范管理，明确基金类型、定位、审批流程等。近两年，部分地区已拉开存量基金整合优化序幕，如杭州、苏州等地。

“基金招商”被叫停，追求高质量发展

此次《指导意见》不仅完善了分级分类管理机制、加强了统筹、优化了基金布局，还针对地方“基金招商”现象首次提出各级地方政府“不以招商引资为目的设立政府投资基金”，并鼓励取消管理人注册地限制、降低或取消返投比例。

深圳一家VC机构募资负责人表示，大部分地方要求基金注册到当地，限制了机构申请引导基金，返投要求也使基金不得不高价投资一些项目。若这些问题都能解决，将对基金市场化运作大有裨益。然而，“基金招商”已成为地方招商的主流手段，在为市场注入资金的同时，也带来了诸多严苛条件。一旦地方不再以招商为目的设立基金，政府投资基金的资金供给是否会面临“断流”风险，成为业界关注的焦点。

多位受访人士认为，大部分地区或将进入观望期，暂缓新基金设立。但也有地方政府筹划取消基金的招商门槛，若能为地方“招引”，可获奖励，招不到也不影响基金的正常出资。

尽管“不以招商引资为目的设立政府投资基金”仅为导向性表述，但这一政策背景下，地方政府在招商引资与遵循政策间面临两难选择。因此，行业正在加速“出清”，新备案的私募股权投资基金和创业投资基金规模大幅下滑。然而，从中长期来看，资金量的适度调整有利于企业锻炼自我造血能力，推动企业成长，推动创投行业走向高质量发展。

（文章来源：证券时报，图片及链接信息已保留）