近20万亿元规模的政府投资基金正步入变革的关键时期。作为一级市场资金的主要来源，政府投资基金正迎来一场深刻变革。1月7日，国务院办公厅正式发布了《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），从制度层面为政府投资基金参与一级市场投资提供了“顶层设计”。

据证券时报记者根据执中Zerone数据统计，目前中国已有近6000家政府投资基金LP（出资人），累计注册资本接近20万亿元，认缴规模更是高达12万亿元，政府投资基金已成为一级市场的重要资金来源。其发展呈现出明显的地域特征，从东部沿海地区逐步向中西部扩散，浙江、江苏等地近年来新设基金的热情尤为高涨。

然而，在政府投资基金繁荣发展的背后，也暴露出诸多问题。盲目设立、重复投资导致资金使用效率低下，特别是在一些新兴生产力领域，投资过度集中的现象尤为突出。《指导意见》的出台，如何规范政府投资基金的发展，如何在做大、做强的同时实现做优，成为市场关注的焦点。

一、一线城市出手趋稳，中西部势头正劲

近十年来，政府投资基金从初步尝试到深度参与，如今已成为一级市场股权投资的主要力量。执中Zerone数据显示，截至目前，已备案的政府投资基金LP数量达到5926家，累计注册资本约19.8万亿元，累计认缴规模达12万亿元。从区域分布来看，自2016年以来，设立政府投资基金的城市逐渐从东部沿海向中西部、从一线城市向1.5线城市及部分省会城市扩散。特别是近两年，浙江、江苏、四川、安徽等地基金设立热情高涨。

从数量上看，2016年至2024年年底，北京、上海、广州、深圳四个一线城市政府投资基金数量均未超过100只，其中上海以约80只基金位居榜首，北京、广州和深圳紧随其后。而浙江和江苏设立政府投资基金的力度最大，分别累计设立基金266只和300只，安徽和四川也分别有242只和160只。从出资类型来看，政府投资基金主要以政府投资平台设立的基金及国资母基金为主，占比约八成，政府引导基金占比仅20%左右。

从基金设立时间来看，区域分化明显。2023年至2024年间，新备案的政府投资基金主要集中在浙江、江苏、重庆、四川、安徽等地。相比之下，四个一线城市新备案基金数量较少，大规模设立主要集中在2022年之前。然而，从出资情况来看，一线城市设立的基金认缴金额遥遥领先。例如，自2016年至今，深圳虽仅备案30只基金，但累计认缴金额高达1764亿元。2024年，北京市以2141亿元的出资额位居榜首，其次是江苏省1997亿元、浙江省1527亿元、广东省1052亿元。

值得注意的是，尽管政府投资基金以政府投资平台设立的基金及国资母基金为主，引导基金占比较小，但2024年引导基金却逆势上扬。全国261只政府引导基金出资652笔，合计认缴出资总金额2299亿元，较2023年增加44%，其中省级引导基金出资1286亿元，占比56%。

二、运行成效显著，但重复投资等问题凸显

规模近20万亿元的政府投资基金对市场产生了深远影响。大规模的政府出资有效缓解了创投行业的募资难题，发挥了集中力量办大事的优势。然而，在具体投资运作中，政府投资基金也暴露出诸多问题，如盲目设立、资金闲置、违规举债、重复投资、投资缓慢、投向不合规等。其中，盲目设立和重复投资导致资金使用效率不高的问题尤为突出。

中诚信国际研究院指出，部分地区盲目设立的基金较多，导致单只基金规模小、功能定位模糊等问题；同时，重复投资现象严重，导致部分行业产能过剩、投资项目与区域产业基础不匹配。数据显示，集成电路、新能源、新材料等硬科技领域已成为最热门的投资行业，吸引了大量资金涌入。然而，这也导致了一些行业出现产能过剩和资金使用效率降低的问题。

榆煤基金总经理秦笙坦言，地县级政府设立基金的势头很猛，存在产业重合的问题。特别是在半导体等热门行业，资本扎堆涌入导致项目估值被推高，并引发重复投资。这不仅浪费了宝贵的资金资源，还可能对产业的持续、高质量发展造成不利影响。

针对这些问题，《指导意见》提出了整合优化政府投资基金的要求，限制县级随意设立基金，并强调规范管理。近两年，部分地区已拉开存量基金整合优化的序幕。如杭州整合组建了杭州科创基金、杭州创新基金和杭州并购基金三大母基金，形成总规模超3000亿元的基金集群；苏州也整合成立了苏州创新投资集团。

三、“基金招商”被叫停，政府投资基金需做大做强更要做优

此次《指导意见》不仅完善了分级分类管理机制、加强了统筹和优化基金布局，还针对地方“基金招商”现象提出了明确要求。各级地方政府“不以招商引资为目的设立政府投资基金”，并鼓励取消管理人注册地限制、降低或取消返投比例。这些举措深受基金管理人欢迎。

然而，“基金招商”已成为地方招商的主流手段之一。在为市场注入资金活水的同时，也给基金管理人带来了诸多严苛条件。一旦地方不再以招商为目的设立基金，政府投资基金这股“活水”是否会面临“断流”风险？这成为业界关注的焦点。

中国投资协会副会长、创业投资专业委员会会长沈志群认为，《指导意见》的实施和操作还面临一系列具体问题。可以选择几个地方先行先试，积累经验并作出示范。紫荆资本法务总监汪澍则认为，若《指导意见》落地实施，各地设立政府引导基金的热情可能骤减，短期内市场资金供给将减少。

不过，也有投资人认为，短期内行业募资难题可能加剧，但中长期来看，资金量适度调整有利于企业锻炼自我造血能力、推动企业成长。事实上，行业正在加速“出清”。据中国基金业协会数据，2024年1-11月新通过备案的私募股权投资基金和创业投资基金规模同比下滑35.5%，相较于2021年同期已收缩至当时的三分之一。

尽管“不以招商引资为目的设立政府投资基金”只是导向性表述，但在全国统一大市场建设的大背景下具有深远意义。多位受访人士认为，大部分地区或将进入观望期，暂缓新基金设立。然而，已有地方政府筹划取消基金的招商门槛，以吸引更多优质项目落地。

（图片来源：网络）（文章来源：证券时报）