日前，国务院办公厅正式发布了《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），这份文件首次在国家层面为政府投资基金的发展提供了明确的指导，旨在构建一个更加科学、高效的政府投资基金管理体系。

　　自2002年1月“中关村创业投资引导资金”成立以来，我国政府投资基金已经走过了超过20年的发展历程，其作为市场活力源泉的作用日益显著。根据“赫兰德咨询”官微提供的数据，2024年，政府资金在私募股权投资基金中的出资规模稳居首位，总额约5478亿元，占比高达47%。

　　特别是在当前生物医药领域仍笼罩在“资本寒冬”的阴影下，清科研究中心的统计数据显示，2024年上半年，生物技术/医疗健康行业的投资案例数为579起，投资金额达到314.93亿元，尽管这两项数据同比下滑了37.4%和47.9%，但国资的频繁参与已成为推动该领域发展的重要力量。

　　然而，业内对此也存在一些质疑声音，例如地方政府纷纷设立基金支持生物医药产业是否会造成资源浪费，国资的大量介入是否会干扰市场的自然选择，延缓项目的出清，以及现阶段的国资运营机制是否能匹配生物医药领域的发展特点等。

　　盛力投资副总经理刘宏在接受21世纪经济报道采访时表示，从生物医药领域的现状来看，尽管近年来投融资环境不佳，但政府端在出资方面，无论是母基金还是子基金，都有大量的供给。然而，这些资金的传导机制需要时间来发挥作用，且生物医药行业在获得资金后的发展也需要一定的周期来体现成果。

　　上海国创生命健康协同创新中心执行主任、国科新研国际技术转移有限公司发展部主任佟艳辉也向21世纪经济报道表示，《指导意见》强调了基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节。对于生物医药领域来说，这意味着政府投资基金将更精准地投向生物医药前沿技术研发、创新药研发、高端医疗器械研发等关键环节，以及罕见病药物研发等市场动力不足的领域，为技术转移和成果转化提供坚实的资金基础。

　　在投资方向上，佟艳辉认为，政府投资基金将继续支持创新药研发、高端医疗器械、合成生物学、CXO和生命科学服务上游、国际合作（NEWCO模式）、产业链整合，以及重大项目和优质企业的培育。政府引导基金将通过并购整合，推动生物医药产业链的优化升级。

国资，生物医药领域的主力军

　　近年来，国资与我国生物医药产业的联系愈发紧密。据动脉橙数据库不完全统计，2023年，我国医疗领域由国资直接参与投资的事件数达到388起，较2022年翻了一番。截至2024年3月底，国资直接参与投资的事件数已达69起，占融资总数的比例达到31%。

　　刘宏观察到，国资在布局生物医药领域时呈现出四大特点：一是地域侧重明显，一线城市如北京亦庄、上海张江等凭借雄厚的财力和长远的产业规划，在生物医药领域发力显著；二是投资方向多元，不再单纯以创新药为核心，生物制造领域和CRO配套的不断完善为生物医药带来了新的突破与尝试；三是融合新兴技术，人工智能与生物医药的结合成为新趋势，尽管相关技术尚未完全得到验证，但已展现出独特优势；四是中药领域近年来成为国资投资的热点，受益于老龄化趋势下的广阔市场空间。

　　随着各地政府对生物医药领域的重视，越来越多的国资基金成立。仅2024年3月，就有苏创投集团牵头设立的50亿元“苏创生物大健康基金”、厦门市产业投资有限公司揭牌成立的200亿元基金，以及北京市医药健康产业投资基金在昌平正式签约设立的200亿元基金。

　　然而，业内也有声音担忧，全球范围内真正成熟的生物医药集群仅有约40个，而中国超过40个一二线城市将生物医药列为战略新兴产业，是否存在盲目跟随导致资源浪费的问题？此外，当前生物医药市场正在经历自我修正的过程，国资的大量介入是否会干扰市场的自然选择机制？

　　刘宏认为，我国生物医药领域相较于国际大药企仍较为落后，但其价值重大，涉及基因、脑机接口等前沿领域，关乎国家安全。在国资主导的背景下，为了生物医药产业的长远发展，实际上需要一定的饱和攻击。虽然短期内可能会带来一定的浪费，但长期来看对追赶国际大药企、实现医保控费和生物医药产业升级的战略目标具有重要意义。

　　佟艳辉也指出，针对政府投资基金扎堆热门赛道等问题，《指导意见》提出了优化产业投资类基金功能、鼓励国家级基金加强与地方基金联动等措施，以避免生物医药领域内政府投资基金的盲目跟风和同质化竞争，引导基金根据各地生物医药产业特色和优势进行差异化布局。

如何适配生物医药产业发展？

　　生物医药领域历来存在“双十定律”，即研发一款新药需要超过10年的时间和10亿美元的成本。针对生物医药行业研发周期长的特点，刘宏认为应合理设置基金周期。例如，2024年7月发布的上海三大先导产业母基金中，生物医药母基金的规模为215.01亿元，基金期限均为15年。

　　佟艳辉补充说，耐心资本的介入可使生物医药企业在技术转移和成果转化过程中有稳定的资金支持，专注于长期技术发展，提高科技创新成功概率和成果应用转化效率。此次《指导意见》也提出了合理确定政府投资基金存续期，发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用。

　　此外，生物医药研发风险高，基金管理人往往因怕担责而不敢投、不敢退，导致很多有潜力的项目得不到资金支持。建立健全容错机制也是此次《指导意见》的一大看点。佟艳辉指出，《指导意见》明确侧重长期考核和整体评价、鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制等，能消除基金管理人的后顾之忧。

　　然而，容错机制的有效落地仍面临诸多挑战。佟艳辉解释，容错不等于纵容失误或放松管理，需要在鼓励创新与防范国有资产流失之间找到平衡点，建立科学的风险评估体系和完善的尽职调查与决策程序。

　　事实上，2024年7月，成都高新区发布了全生命周期投资基金运营体系，其中明确了对各类投资基金亏损的容忍尺度。无独有偶，《河南省天使投资引导基金实施方案》也明确提出了在40%的投资损失率下免责的情形。

　　刘宏解释，受地缘政治、国内政策以及IPO制度阶段性波动等因素影响，生物医药企业通过IPO退出难度增加。同时，国内生物医药领域缺乏大型买家，并购退出也相对受限。但从去年起，不少国内创新药企通过license-out等形式将创新管线授权给海外药企，虽然不属于严格意义上的资本市场退出方式，但能回笼资金、获得产品认同，对企业发展意义重大。

　　佟艳辉也提及，《指导意见》提出了规范基金退出管理、拓宽基金退出渠道、完善基金退出机制等举措。畅通的退出渠道对生物医药技术转移和成果转化意义重大。

　　为更好地推动生物医药产业发展，除了合理设置基金周期、容错机制及退出渠道外，刘宏认为国资的考核机制也尚需优化调整。一方面，当前国资多采用年度考核，导致国资倾向以母基金投资规避风险；另一方面，国资考核常与招商结果挂钩，这容易导致投资动作变形。

CVC助力生物医药产业发展

　　除了国资外，国内各大药企投资建立CVC（企业风险投资）已成为一种趋势。尤其2024年，除了上下游产业链整合外，围绕高价值创新技术推动产业高质量发展也成为诸多企业的重点。例如，通用技术生命健康产业股权基金、复星医药的深圳市生物医药产业基金、百洋医药集团与苏州创新投资集团有限公司等签署的战略合作协议设立的产业基金等。

　　在佟艳辉看来，国资与CVC的“耐心资本”组合已经开始崭露头角。相较传统VC而言，CVC除了可以实现财务回报外，更多是围绕重大战略及企业业务本身进行战略布局。

　　CVC基金在投资后管理方面可以为被投企业招聘并输送人才，传递企业管理运营理念、研发与临床设计方案、上市申报流程等方面的知识，这对于生物医药行业至关重要。通过设立基金可以更好地整合产业链资源、实现产业升级和风险分散，同时也为药企带来了更多的投资机会和发展空间。

　　佟艳辉同时强调，合规产业方能行稳致远。CVC的发展尤其是上市公司CVC的布局是未来创投行业的趋势，但上市公司和私募基金均属于被强监管的对象，在实际运作过程中切记将合法合规放在展业的首位。

（文章来源：21世纪经济报道）